※5 專家學者對都市更新制度的批評和建言
茲將我在一些文獻上所看到學者專家對都市更新政策、都市更新制度的一些批評和建言摘錄(按引文以標楷體標示之)如下供參。
其一：都市更新變遷歷程
一般國家的都市更新(在英國稱為Urban Regeneration，在美國稱為Urban Revitalization)，業已經歷數個階段的變遷，最早是貧民窟清除( the era of bulldozer)，其次是里鄰重建(neighborhood rehabilitation)，近年來又轉變為都市再生(urban revitalization)(Carmon，1999)，在貧民窟清除時期固然美化了市容，惟因驅逐了原住戶，故對原住戶以及社區並無裨益，以後轉變為以改善現有住宅與環境的鄰里重建，同時提升社會服務，此對原住戶的福利增加甚多，因其縮減與富裕的差距，惟未完全改善里鄰的弱勢地位，近年來由政府協助私人開始在市中心進行都市再生的工作，俗稱為「紳士化」(gentrification)。
●我不禁感歎，難道我們社區的都市更新歷程，是屬於所謂的「貧民窟清除」時期嗎？這樣的結果，我無法信服，我想一般人，也都不會信服的。因為，當初(民國92年間)是北縣府自己來找我們住戶說要推都市更新的，北縣府自己沒做好相關規劃，也不主動告知住戶「更新基地已遭查封」這個嚴重事實，終導致本「公辦都更案」失敗收場，乃至衍生諸多不利現住戶的結果來，這些後果卻全要住戶自行吸收，這樣哪裡合理？這樣，我們的社會還需要政府做什麼？
資料出處：中國文化大學環境設計學院建築暨都市計畫研究所博士生 方定安，〈弱勢社區更新政策取向之研究—以台北市整建住宅社區為例〉，《建築與規劃學報》，第9卷第3期，2008年12月 ，頁237-238。(詳參附件 38：該文內容資料)
--------------------------------------------------------------------------------------
其二：陳立夫教授 沈政雄律師 質疑都市更新目的(促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益)中「公共利益」目的的論述
◎陳立夫 教授的見解
都市更新事業之公共利益
……。然而實施都市更新事業，以促進土地之有效或高度利用、改善居住環境，並非必然即與公共利益直接連結。蓋難以否認者，私人之都市更新事業實施者，事實上往往是以增加不動產價值，獲得開發利益，追求營利(私利)為其實施事業之主要目的；尤其如前所述，都市更新事業實施結果，除部分土地權利人、居民等可能被迫離開其既有之生活基盤外，亦存在引生土地投機炒作、地價高漲等社會問題。是以，尚不能逕謂所有之都市更新事業均具有公共利益。而公共利益之認定，固屬不易；但一般而言，得歸納其內涵應包含三要點：1.共同社會成員(國民、住民等)共通之必要利益(從社會之觀點言，乃具有用性、必要性)；2.社會全員得為基本的共同利用、享受之可能；3.為公部門(國家、地方自治團體等)所作業、管理。從而，都市更新事業之公共性基礎，仍須立基於特定地區(亦即更新事業範圍)確實具有實施都市更新事業之必要性，且其事業內容應依循都市計畫之引導，並得以實現包括更新事業範圍在內廣域社會之共同利益；而此係有賴依循一定之正當法律程序，並形成居民之整體意志、共識，以確立之。質言之，都市更新事業之實施，其具有公共利益，而得以對於土地私權予以強制之合理依據，乃基於在正當程序下，其事業為多數相關權利人及利害關係人所合意，產生共同利益；並歸結於客觀、合理的土地使用計畫(都市更新事業計畫)之擬定、實施，且其因與都市計畫連結，得以確保都市計畫目標之達成。而為此，於都市更新事業必要性為確認(公共利益之判斷)時，衡量該事業實現何種利益‧價值與喪失何種利益‧價值(即實體的公共性)，並適確地調和現實對立之利益(即程序的公共性)，是為重要。
現行都市更新制度之反思---代結語
……。要言之，其歷次修正(按指都市更新條例之修法)之主要思維，僅著眼於追求更新事業實施之簡便(亦即，如何使利於實施者進行其更新事業)，卻忽視其修法之結果，對於土地所有權人、居民等之財產權、生存權等權益，乃至公共利益之影響。
總之，為創造良好都市環境，都市更新事業之實施是有其必要性，且對於有必要實施都市更新之地區自應積極推動之。然而其實施，應是在整體都市土地利用計畫引導下為之。而都市更新事業之實施，絕非在於驅逐更新範圍內之經濟能力弱小之土地權利人、居民等；是以，更應考量建構以地區居民利益為中心之都市更新制度。此際，對於都市更新不應僅注意其優點及國外成功之案例；相反地，對於其缺點及國外更多之失敗案例更應關注、借鏡，始能克竟其功。
●多麼希望臺北縣政府可以建構「以地區居民利益為中心之都市更新制度和策略」，而不要讓建商以營利為導向的都市更新策略有機會奏效，否則就會發生：對建商是利上加利、「錦上添花」的事情來；然，對於弱勢的住戶，卻恐其連最小的生存空間幾都要被建商剝奪而不保，這對弱勢住戶的處境而言，就好比是「雪上加霜」一般，終將令其生活愈來愈困苦；結果，社會M型化現象，就會愈來愈明顯、愈來愈嚴重，這將是社會之禍、國家之害，而非人民之福！
資料出處：陳立夫，〈我國權利變換方式之都市更新事業制度〉，《全國律師》第12卷第9期，2008年9月，頁47-49。(詳參附件 39：該文內容資料)
---------------------------------------------------------------------------------------------------
◎沈政雄律師的見解
都市更新事業之法律構造
一、公共性
……。
一般說明公共性概念之要素，有三：(a)對於公共社會之成員有共通之利益；(b)其共同消費及利用之可能對於所有成員開放；(c)其作業或管理須由公的主體為之。以此基準，衡量都市更新之計畫或實施，實體內容是否具備公共性，應從都市更新之性質、該事業所實現之價值為何、有何價值被減損或犧牲、有無因此導致現實利害對立之妥善調整措施等觀點判斷之。例如基於原建物構造不足法定基準，有妨害公共安全或交通之虞，或因重大事變災害而受損壞或避免受損害，有劃定更新地區之必要，此係基於警察行政目的，屬於弊害除去型之都市更新，固然符合實體意義之公共性要件。但如係為配合重大建設，基於土地之有效利用或促進都市機能，屬於政策實施型之都市更新，雖可形成居住條件優良之住宅或環境優美之街道，惟因此所致不動產價值之增值或獲取開發利益，可能始為其最終目的。然其實施結果，對於更新範圍內同應為受益對象之低所得者，未必有何價值，卻可能增生房價哄抬、地價高漲等社會問題，未必符合公共性要求。對此情形，應思考緩和或調整利害對立狀況之對策或措施，以填補所生公共性之欠缺或不足。
●質疑實施者(建商)在本社區所進行的「民間自辦都市更新事業計畫案」所具有的公共性、公益性，我在之前寫給北縣府的信上就說過了，很高興現在可以看到我的粗淺看法呼應了學者的高深見解。像這樣連我一個普通小老百姓都想得到的問題和道理，我們北縣府那些由國家機器所甄選出來的國家菁英、英明官員，難道會想不到嗎？這是不可能的！我猜想，或許是因為官員愛建商、愛財團甚於愛弱勢住戶、弱勢小老百姓有以致之吧。也或許是因為官員愛美麗大樓可以美化城市，所以便不得不支持建商，不得不借助建商的力量以協助建設美麗的城市；為此之故，因此得犧牲小老百姓的權益，官員可能也在所不惜了吧，更何況官員一切所為可都是於法有據、一切作為可都是「依法行政」，小老百姓能奈官員何？可是，「法」背後的「立法理由」、「立法意旨」，如果不能令人民信服的話，那此法將就只是個「惡法」罷了，那將造成人民對政府的不信任，對於政府形象的傷害，也將非同小可，乃至引發人民「抗爭」等嚴重後果來；關於這一點，我們的政府官員難道可以忽視之嗎？
資料出處：沈政雄，〈都市更新之法律構造與行政訴訟問題探討〉，《全國律師》第12卷第9期，2008年9月 ，頁88-89。(詳參附件 40：該文內容資料)
--------------------------------------------------------------------------------------
其三：曾任台北市都市更新學會副理事長之「杜國源建築師事務所與漢唐國際建築師事務所」主持建築師 杜國源 先生 對都市更新制度的批評和建言
台灣都市更新制度的迷失及文化缺陷
……。以下僅就這幾年來參與及觀察之經驗，提供下列幾點見解：
1.民主社會講求少數服從多數，當然是表現民主風範的最佳公民教育典範，惟涉及個人利益之財產改變，恐多數亦應充分體諒及尊重少數的困境，並積極溝通及解決，始得創造改建家園之和諧氛圍及雙嬴的期待。
2.對於實施者或更新會於規劃初期，建議均應先行調查基地之成員屬性，回住之意願、經濟能力及特性、文化、風土及社會關係鏈，及以宏觀的角度規劃屬於原有社會人文結構得以接受之產品，而非以商業利益掛帥，意圖驅逐某些住戶為導向之規劃藍圖。
3.充分尊重及了解每一個住戶之心聲及意願，並兼顧其公平性，例如：考量土地持分不均等之補償；法定空地停車位有價取得之補償；考量地面層及屋頂層長期佔用或有價取得之事實；及產權未登記而實質擁有使用權之事實；地面層及屋頂層住戶回住意願之尊重；住戶特殊行業及生存工具需求之尊重等；均應予以尊重、溝通及解決。……
問題之解決與建議
……。
對於推動都市更新事業採用放寬容積獎勵是目前必須之手段無可厚非，惟人心慾望及貪婪不止，恐未來更新成果加諸於周邊環境及都市發展均會造成當地局部巨大的負擔及轉變。以大環境而論，都市計畫分區發展、人口控制、公共設施服務品質之維繫(如：交通、水、電、瓦斯、污水…)等目標，均因容積獎勵而有所翻轉，故目前有些都市計畫之專家學者均嘆稱：「計畫、計畫，自行畫畫，牆上掛掛，不如變化」(按係指都市計畫之理想常於執行階段被大幅度干擾及變形，屈就於政治現實面、市場面或是長官之主觀想法等等，常令計畫人員不知所措。)，以上都市計畫的理論恐有所推翻或大幅度的修正，故本文的看法，較建議非必然為「容積獎勵」，而應為「容積發展權」之獎勵，亦即同意其基地之容積發展權得突破法規之上限，惟須購買其他容積移入補足，是一種「都市容積移動」之形式，而非都市容積無限上綱之追加，則使對於大都市周邊環境衝突之影響得以控制。此種變化就如同當年「未實施容積管制地區綜合設計鼓勵辦法」所產生之效應， 六米 或 八米 巷道之風貌完全被改變，小巷道起高樓，出入擁擠，車流變大，區域微氣候(所謂「區域微氣候」，係形容小環境中之氣候微量變化之情形，如：都市熱島效應、高樓群下之穿堂風、掀裙風、迴旋風、日照不足、溫溼度異常、常年通風路徑變動等等，均為「區域微氣候」之變化現象。)勢必被改變，穿堂風、景觀、陽光、通風，均將有所干擾，故如何推動都市居住品質之提昇，並得維護周遭外部環境的舒適性，是未來重要的施政方向，這些均有待學術界及政府官員所應共同努力提昇立法品質的課題。
●按都市更新所會對四周環境造成的衝擊，如視野、光線被阻擋(此關乎日照權問題；詳參附件 41：99.06.06「日照權」TVBS新聞資料)、通風受限制、私密性被破壞，交通的負荷，特別是當大樓重建時，會否對於其四周同樣也是老舊、或窳陋的建物(屋齡超過四十年，只因其土地、房屋產權清楚，以致沒被北縣府劃在「更新地區」範圍內)造成不安全的影響，凡此等等，都是我對面的鄰居、附近的鄰居所特別擔心的問題，懇請政府務必重視這些可能會對更新地區四周環境、四周里鄰之生活安全和生活品質造成衝擊和不良影響的問題，並請政府適時處理解決之。
(一)有關政府方面有下列幾點
……。
5.對於基地內弱勢居民的照顧似尚有不足，尤其是無力購屋的族群、長期靠租賃維生的居民，於制度上尚未有較理性的安置機制，實務上常成為推動的阻力，建議得參考「日本月島站前地區」的都市更新操作手法，集中部分地主所分得的「樓地板面積」或提供部分獎勵之「樓地板面積」由政府承租，再轉租於原租賃戶，以解決就地安置的問題。
(二)有關社會教育方面有下列幾點
1.建議政府應定期或機動實施法令宣導的工作，尤其是在不論政府或民間自行劃定公告的單元，均應由公正之民間團體協助輔導及政令宣導的工作，以利地主或相關人均得對現有法令及其自身權利義務充分了解，以減輕相關權利人及實施者之無知的誤會、不必要之爭議及不信任之關係產生，成為絆腳石致阻礙都市更新推動之速度。
●按要是當初北縣府在本社區推動「公辦都市更新案」之初，有做好法令宣導的工作，有把本案相關人員，特別是住居地占總更新基地90%以上不具有土地所有權的現住戶(即違建戶)的權利義務，和本案推行過程中所可能遇到的風險阻難，說清楚、講明白，我想本社區的「公辦都市更新案」要推行成功，機率應該是很高的；偏偏這麼重要的事情，北縣府和其公開評選出來的實施者(樺福建設)竟都隻字不提，而只跟我們住戶說都市更新舊屋換新屋、環境改善有多好有多好；然，推行沒成功的嚴重後果是什麼，一點都沒有說到；而「公辦都市更新案」沒推行成功的後果是什麼，我們住戶之所以沒有問，實在是想當然爾地認為：沒推行成功就是維持現狀，就是住在原來的地方；住在原來的地方，實在也沒什麼不好，畢竟我們都已經住在這裡好幾十年了，這裡是我們所熟悉的環境！
2.除了政令宣導外，應積極辦理成功個案之獎勵及宣導，激發人性的光明面及創立雙贏或三贏的契機。
……。
資料出處：杜國源，〈都市更新事業之實踐與問題探討〉，《全國律師》，第12卷第9期， 2008年9月，頁81~85。(詳參附件 42：該文內容資料)
-----------------------------------------------------------------------------------------------------
其四：「財團法人都市更新研究發展基金會」董事長 張隆盛 先生 對都市更新偏向蓋「豪宅」的批評
難道只有豪宅？
目前在台北縣市成功獲准實施更新事業的案件，大多仍依循市場的走向以興建豪宅為主，其售價屢創新高。不過我們不禁要問，難道都市更新只有蓋豪宅嗎？都市更新很重要的不只是造福地主和建商，而是要能夠創新都市機能、創造就業機會與公共利益，因此我們也需要辦公大樓、購物商場、文化休閒設施、旅館甚至中產者住宅等。若一味的只是蓋豪宅，都市更新將失去其正當性。
●按過去從未在本社區住過、耕耘過一天而目前正在本社區進行民間自辦「都市更新事業計畫案」的實施者兼土地所有權人圓富建設，其所欲建造的大樓，也是豪宅取向的，詳可洽北縣府城鄉發展局更新科，參閱實施者所提報的本案計畫書。
資料出處：張隆盛，〈都市更新十年的回顧與展望〉，《中華技術》，第84期， 2009年10月，頁124-125。(詳參附件 43：該文內容資料)
-----------------------------------------------------------------------------------------------------
其五：李永然律師、地政學者林旺根 先生 對都市更新法制對弱勢住戶保護不足和業者的不當處理方式的批評
「都市更新」主要目的為「促進都市土地有計畫的開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益」，優點盡是可美化市容、改善都市機能、提高土地價值。表面上看來似乎為政府、不動產開發商、原土地及建物所有權人三方通贏之局面，然因相關法制宣導不足，且在「權利變換」的制度中，政府得以公權力介入排除阻礙，進行強制拆遷，現行制度對於不願拆遷，或僅能獲取現金補償又無力另覓住所之弱勢所有權人之保障，似有所不足，致糾紛叢生，易衍生社會問題。如何兼顧都市發展及弱勢族群之人權保障，實為當局所應思索之問題。都市更新之法制若能妥善保障弱勢所有權人之權益，必然會減低實施者整合時之阻力，對於都市更新之推展亦將有正面助益。(摘錄自《都市更新實務專授全輯》，李永然律師序) (詳參附件 44：該文內容資料)
「都市更新」雖已變成耳熟能詳的流行語，然而，老舊社區人多嘴雜，意見難以整合，加以一般民眾對於都市更新法制普遍欠缺了解，難免衍生諸多疑慮，亟待提供法律支援。而目前介入整合的業者，專業程度參差不齊，諸如：以權利變換為名，實質上卻以各個擊破的方式，分別簽訂協議，乃至協議條件互有差異，引起住戶間相互猜忌；有的業者甚至以都市更新條例之部分規定，拿雞毛當令箭，語帶威脅少數不同意簽約者(釘子戶)將被「強制拆遷」，掃地出門，抑或未簽同意書的人就無法享受容積移轉的權利，種種似是而非的說詞，終將衍生衝突，形成對立與抗爭，且成為推動更新的阻力。足見，整合者之專業有待深化，都市更新之機制與法令，更待宣導與普及。(摘錄自《都市更新實務專授全輯》，林旺根先生序)(詳參附件 45：該文內容資料)
●按林旺根先生所說的「以各個擊破的方式，分別簽訂協議，乃至協議條件互有差異，引起住戶間相互猜忌……」，正是目前在本社區進行民間自辦都市更新事業計畫案的實施者(圓富建設)，對待我們現住戶所採取的手段；實施者這樣的作法，實令人感到遺憾和憤慨。
資料出處：李永然、林旺根、吳聖洪、陳美華、張能政，《都市更新實務專授全輯》，2010年4月
-----------------------------------------------------------------------------------------------------
其六：成功的都市更新策略所需具備的要件
根據Carmon(1999)對世界各國都市更新的研究，推行成功的策略，需同時具備下例五項：(1)防止弱勢團體被隔離，(2)兼顧經濟發展與社會公平，(3)漸進與軟性的解決方式，(4)促進公私合作關係，(5)不同的地區需採取差別的處理方法。
●按本社區都市更新的結果，我們現住戶竟不能繼續住在原社區範圍內(即不得現地安置)，對照上面Carmon的研究來看，「防止弱勢團體被隔離」這一點並沒有做到；世居本社區的住戶竟沒被告知基地遭查封的訊息，且對於所住居的基地也沒有優先承買權，這樣哪裡有符合社會上一般人所認知的「公平正義」原則；實施者(建商)對有異議的住戶、或擁有地上權的住戶，竟採取起訴提告的方式，欲令其害怕、令其屈服，這樣激烈的手段，與「漸進與軟性的解決方式」可謂是完全背道而馳；又，「不同的地區需採取差別的處理方法」，關於這一點，本社區的都市更新案也沒有做到；如此看來，本社區的都市更新策略是失敗的。
…………………………………………………………………………………
在進行政策形成與推動之前，應先釐清弱勢社區更新政策所必須考慮的各個面向。
●按關於這一點，北縣府並沒有做到，也才因此導致本社區的「公辦都市更新案」沒能推行成功，乃至爾後衍生諸多對住戶不利的結果和問題來……
資料出處：中國文化大學環境設計學院建築暨都市計畫研究所博士生 方定安，〈弱勢社區更新政策取向之研究—以台北市整建住宅社區為例〉，《建築與規劃學報》，第9卷第3期，2008年12月，頁238。(詳參附件 46：該文內容資料)
留言列表
